IBS e CBS na base do ICMS em 2027: TJSP suspende decisões que excluíam tributos da base. Entenda os efeitos para contribuintes e o que ainda será julgado
O Tribunal de Justiça do Estado de São Paulo (TJSP) suspendeu a eficácia de decisões judiciais que haviam autorizado contribuintes a excluir o IBS e a CBS da base de cálculo do ICMS a partir de 2027.
A decisão foi proferida em 9 de novembro de 2026 pela Presidência do TJSP, em pedido formulado pelo Estado de São Paulo. Foram suspensas sentenças e liminares favoráveis aos contribuintes em dez mandados de segurança que discutiam a forma de cálculo do ICMS durante o período de transição da Reforma Tributária.
O ponto mais importante para os contribuintes é que o TJSP não decidiu definitivamente que IBS e CBS devem integrar a base do ICMS. A Presidência deixou expressamente registrado que a matéria ainda não está pacificada e que o mérito deverá ser examinado pelas instâncias competentes nas ações originárias e nos respectivos recursos.
A suspensão foi concedida como medida de contracautela, principalmente em razão do risco econômico e administrativo apontado pelo Estado caso as decisões favoráveis continuassem produzindo efeitos antes da definição da controvérsia.
O que está em discussão
A controvérsia surge porque, a partir de 2027, a CBS substituirá o PIS e a Cofins, enquanto o IBS passará a conviver com o ICMS durante o período de transição.
A Secretaria da Fazenda e Planejamento do Estado de São Paulo sustenta que IBS e CBS, quando efetivamente exigíveis, integram o “valor da operação” e, portanto, devem compor a base de cálculo do ICMS enquanto o imposto estadual permanecer em vigor.
Os contribuintes defendem interpretação diferente. Um dos principais argumentos é que IBS e CBS foram estruturados como tributos calculados “por fora”, com regras próprias destinadas a evitar incidência em cascata e promover transparência e neutralidade.
A Lei Complementar nº 214/2025 estabelece expressamente que o IBS e a CBS não integram suas próprias bases de cálculo e também exclui outros tributos da base dos novos tributos durante a transição. (planalto.gov.br)
A dúvida jurídica está justamente na direção inversa: a legislação atual determina que IBS e CBS também sejam excluídos da base do ICMS?
Para o TJSP, essa resposta ainda não está definida.
Tema 1.223 do STJ fortaleceu a posição do Estado, mas não resolveu a nova controvérsia
Um dos fundamentos considerados pela Presidência foi o Tema Repetitivo 1.223 do Superior Tribunal de Justiça.
Nesse precedente, o STJ decidiu que PIS e Cofins podem integrar a base de cálculo do ICMS quando esta corresponde ao valor da operação, por existir repasse econômico das contribuições.
A tese fixada foi:
“A inclusão do PIS e da Cofins na base de cálculo do ICMS atende à legalidade nas hipóteses em que a base de cálculo é o valor da operação, por configurar repasse econômico.”
O Tema 1.223 já transitou em julgado e possui natureza de precedente qualificado. (stj.jus.br)
A Presidência do TJSP considerou que esse julgamento confere plausibilidade jurídica à posição fazendária, especialmente no que diz respeito à CBS, que substituirá o PIS e a Cofins.
Mas fez uma ressalva fundamental: o Tema 1.223 não examinou IBS e CBS, porque esses novos tributos possuem características estruturais próprias.
Portanto, o precedente é relevante, mas não encerra a discussão.
Cálculo “por fora” não foi considerado suficiente para decidir a questão
Outro aspecto importante da decisão diz respeito ao fato de IBS e CBS terem sido concebidos como tributos calculados “por fora”.
A Presidência reconheceu essa característica e observou que o novo IVA dual possui regras distintas do ICMS.
Apesar disso, entendeu que o cálculo “por fora” do IBS e da CBS não significa necessariamente que os novos tributos devam ser automaticamente retirados da base do ICMS.
O raciocínio decorre da coexistência temporária de dois sistemas: o ICMS continua submetido à Lei Complementar nº 87/1996, enquanto IBS e CBS seguem as regras instituídas pela Reforma Tributária.
A definição sobre como essas duas estruturas devem interagir durante a transição foi considerada uma questão jurídica complexa, inadequada para solução definitiva dentro de um pedido de suspensão.
Ausência de exclusão expressa ganhou destaque na decisão
Outro argumento que recebeu atenção especial foi a inexistência, até o momento, de dispositivo constitucional ou legal que diga expressamente que IBS e CBS não integram a base de cálculo do ICMS.
A Emenda Constitucional nº 132/2023 estabelece diversas exclusões entre tributos. A CBS, por exemplo, não integra sua própria base, nem a base do IBS e do Imposto Seletivo nos casos constitucionalmente previstos. (planalto.gov.br)
Entretanto, não foi inserida regra equivalente excluindo expressamente IBS e CBS da base do ICMS.
A decisão menciona também um aspecto histórico da Reforma Tributária: durante a tramitação da PEC nº 45/2019 chegou a existir uma proposta mais ampla para impedir que o novo imposto integrasse a base de outros tributos. Essa previsão não permaneceu no texto constitucional promulgado.
Para a Presidência, esse histórico reforça a plausibilidade da tese do Estado, embora não seja suficiente, isoladamente, para decidir o mérito.
Projeto de lei busca excluir IBS e CBS da base do ICMS
A própria existência do Projeto de Lei Complementar nº 16/2025 também foi considerada relevante.
A proposta em tramitação na Câmara dos Deputados pretende alterar a legislação para estabelecer expressamente que IBS e CBS não compõem as bases do ICMS, ISS e IPI. (camara.leg.br)
Na avaliação desenvolvida na decisão, a apresentação de projeto legislativo específico para criar essa exclusão é mais um elemento que demonstra que a matéria não está claramente solucionada pela legislação atualmente vigente.
Para os contribuintes, esse ponto merece acompanhamento, porque eventual alteração legislativa pode modificar significativamente o cenário da controvérsia.
TJSP não aplicou automaticamente o Tema 69 do STF
Parte das decisões favoráveis aos contribuintes vinha utilizando, entre seus fundamentos, raciocínio inspirado no Tema 69 do STF, que excluiu o ICMS da base do PIS e da Cofins.
A Presidência considerou que existe uma diferença importante entre as situações.
No Tema 69, o STF discutiu se o ICMS poderia ser considerado receita ou faturamento do contribuinte para incidência do PIS e da Cofins.
Na discussão atual, a pergunta é diferente: trata-se de saber quais valores compõem o valor da operação, que é a base legal do ICMS.
Essa distinção já havia sido utilizada pelo próprio STJ ao decidir o Tema 1.223. (stj.jus.br)
Isso não significa que os argumentos dos contribuintes tenham sido rejeitados definitivamente. A decisão registra expressamente que existem fundamentos jurídicos relevantes nos dois sentidos.
Impacto estimado de R$ 10,2 bilhões influenciou a suspensão
O elemento decisivo para a suspensão foi o risco econômico apontado pelo Estado.
Segundo estudo da Secretaria da Fazenda considerado pela Presidência, a retirada das parcelas correspondentes ao PIS e à Cofins da base do ICMS teria representado, com base nos dados de 2025, redução aproximada de R$ 8,8 bilhões, equivalente a cerca de 3,8% da receita global do imposto.
Projetado esse percentual para 2027, o Estado estimou perda de aproximadamente R$ 10,2 bilhões caso a CBS fosse excluída de forma generalizada da base do ICMS.
A decisão faz uma ressalva importante: esse valor representa uma estimativa sistêmica, considerando eventual adoção generalizada da tese, e não a perda causada individualmente pelos processos suspensos.
Como 25% da arrecadação do ICMS pertence aos Municípios, o estudo projetou ainda uma possível redução de aproximadamente R$ 2,55 bilhões nos repasses aos 645 municípios paulistas.
Essas projeções foram consideradas suficientes para caracterizar risco de grave lesão à economia pública.
Mais de 45 ações já discutem o tema
Outro fator relevante foi o chamado efeito multiplicador.
Segundo as informações apresentadas no processo, já existiam pelo menos 45 ações judiciais discutindo a inclusão de IBS e CBS na base do ICMS.
A Presidência observou que a controvérsia não depende essencialmente de particularidades de cada contribuinte. Trata-se de uma questão jurídica geral que pode ser reproduzida por empresas de diferentes setores econômicos.
Também foi apontado possível efeito concorrencial: enquanto alguns contribuintes estariam autorizados judicialmente a calcular ICMS sem IBS e CBS na base, outros continuariam recolhendo o imposto segundo a interpretação da Fazenda.
Essa assimetria foi considerada relevante em conjunto com o impacto financeiro e a necessidade de adaptação dos sistemas fiscais para 2027.
Suspensão não atinge automaticamente novas decisões favoráveis
Este é um dos detalhes mais importantes para os contribuintes.
O Estado pediu que a suspensão fosse automaticamente estendida a todas as futuras liminares e sentenças que tratassem do mesmo assunto.
A Presidência não concedeu uma suspensão automática e genérica para qualquer decisão futura.
O TJSP decidiu que eventual extensão dependerá de:
- novo aditamento do pedido pelo Estado;
- identificação específica do processo e da decisão;
- demonstração de que o objeto é idêntico;
- nova apreciação pela Presidência do Tribunal.
Portanto, uma nova decisão favorável a outro contribuinte não nasce automaticamente suspensa apenas porque existe este precedente da Presidência.
Esse aspecto é relevante para empresas que avaliam a adoção de medidas judiciais próprias.
O mérito continua em aberto
A decisão repete em vários pontos que a suspensão possui natureza processual e não representa julgamento definitivo da tese tributária.
A própria ementa reconhece que se trata de uma “controvérsia jurídica recente em razão da Reforma Tributária e ainda não pacificada”.
A Presidência afirmou expressamente que existem argumentos jurídicos relevantes tanto para o Estado quanto para os contribuintes e que a interpretação definitiva deverá ser construída nas ações originárias e pelos órgãos jurisdicionais competentes.
As decisões suspensas também não foram anuladas.
O que ocorreu foi a paralisação temporária de seus efeitos exclusivamente quanto ao afastamento do IBS e da CBS da base do ICMS.
A decisão determina que essa suspensão perdure até que os pronunciamentos sejam reapreciados pelo Tribunal, observadas as regras processuais aplicáveis.
Orientação prática para os contribuintes
Empresas sujeitas ao ICMS devem acompanhar essa controvérsia com atenção antes da entrada efetiva das regras de 2027.
A decisão da Presidência do TJSP aumenta a incerteza jurídica no curto prazo, mas não elimina a discussão sobre a legalidade da inclusão de IBS e CBS na base do imposto estadual.
Para empresas que já possuem medida judicial favorável, é necessário verificar individualmente se a decisão foi alcançada pelo pedido de suspensão ou por eventual aditamento posterior.
Para aquelas que ainda não ajuizaram ação, a decisão demonstra que a discussão continua juridicamente aberta, mas que eventual decisão favorável de primeiro grau poderá ser objeto de pedido de suspensão pelo Estado.
Também é recomendável que as empresas realizem simulações financeiras considerando os dois cenários — ICMS calculado com e sem IBS e CBS em sua base — porque a diferença poderá afetar formação de preços, margens, fluxo de caixa e parametrização dos sistemas fiscais.
Outro ponto importante é acompanhar o PLP nº 16/2025 e eventuais alterações legislativas que possam estabelecer expressamente a exclusão dos novos tributos.
A principal conclusão, neste momento, é que o TJSP não decidiu definitivamente a tese contra os contribuintes. A Presidência apenas entendeu que, diante da ausência de jurisprudência consolidada, do impacto fiscal projetado e da multiplicação de processos, as decisões favoráveis identificadas não deveriam produzir efeitos enquanto a questão é submetida à apreciação das instâncias competentes.
A aplicação a cada empresa depende da situação processual específica, do conteúdo de eventual decisão judicial já obtida e das alterações legislativas e jurisprudenciais que ainda poderão ocorrer durante a transição da Reforma Tributária.
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