Benefício de ICMS: STF decide que estado não pode revogar unilateralmente incentivo firmado em convênio do Confaz sem observar a LC 24/1975
O Supremo Tribunal Federal (STF) decidiu que um estado não pode revogar unilateralmente benefício de ICMS concedido com fundamento em convênio celebrado no âmbito do Conselho Nacional de Política Fazendária (Confaz), sem observar as exigências constitucionais e as regras estabelecidas em lei complementar.
A decisão foi tomada pelo Plenário em 24 de setembro de 2026, no julgamento conjunto das ADIs 7.822, 7.830, 7.844 e 7.848, relatadas pela ministra Cármen Lúcia. Por maioria, o STF invalidou norma do Estado de São Paulo que havia estabelecido o encerramento da isenção de ICMS aplicável ao envio de determinadas mercadorias para Áreas de Livre Comércio da Região Norte.
Benefício de ICMS e o Convênio ICMS 52/1992
A controvérsia envolvia benefício previsto no Convênio ICMS 52/1992, celebrado no Confaz, que alcançava a saída de produtos industrializados ou semielaborados de origem nacional destinados à comercialização ou industrialização nas Áreas de Livre Comércio abrangidas pelo acordo.
São Paulo incorporou a isenção à sua legislação estadual, mas posteriormente estabeleceu, por meio do Decreto estadual nº 67.383/2022, que o benefício seria encerrado em 31 de dezembro de 2024. O problema analisado pelo STF foi que o Convênio ICMS 52/1992 não havia estabelecido esse prazo final.
As ações foram propostas pelos governadores de Rondônia, Acre, Amapá e Roraima. Os estados sustentaram que São Paulo, após aderir ao convênio e incorporar o benefício à legislação local, não poderia extingui-lo unilateralmente.
STF exige observância das regras da LC 24/1975
Prevaleceu no julgamento o entendimento da relatora, ministra Cármen Lúcia. A Constituição Federal, em seu art. 155, § 2º, XII, “g”, atribui à lei complementar a disciplina da forma pela qual, mediante deliberação dos estados e do Distrito Federal, isenções, incentivos e benefícios fiscais de ICMS serão concedidos e revogados.
Nesse contexto, a Lei Complementar nº 24, de 7 de janeiro de 1975, estabelece o procedimento para concessão e revogação desses benefícios. Conforme destacado pelo STF, a revogação total ou parcial exige aprovação de pelo menos quatro quintos dos representantes presentes à deliberação no Confaz.
O Supremo reconheceu que os convênios do Confaz possuem natureza autorizativa. Isso significa que a celebração do convênio não implementa automaticamente o incentivo em cada unidade da Federação, pois sua incorporação depende de ato estadual.
Contudo, segundo a posição que prevaleceu, essa natureza autorizativa não permite que, depois de incorporado o benefício de ICMS à legislação estadual, o ente federativo altere unilateralmente as condições estabelecidas no convênio, sem observar o procedimento previsto para sua revogação.
Restabelecimento temporário não encerrou a controvérsia
Durante a tramitação das ações, São Paulo editou o Decreto nº 70.348/2026, restabelecendo o benefício até 30 de setembro de 2026, com efeitos retroativos a 29 de dezembro de 2025.
A alteração, porém, não eliminou integralmente os efeitos da norma questionada. Permaneceu descoberto o período entre o encerramento da isenção, em 31 de dezembro de 2024, e o início dos efeitos retroativos do novo decreto. Além disso, persistia a controvérsia quanto ao período posterior a 30 de setembro de 2026. Por essas razões, o STF prosseguiu no julgamento das ações.
Houve divergência. O ministro Luiz Fux considerou que a autonomia estadual para decidir sobre a incorporação do incentivo também permitiria ao estado deixar de aplicá-lo posteriormente. Esse entendimento foi acompanhado pelos ministros André Mendonça e Nunes Marques. A maioria, entretanto, acompanhou a relatora.
O que a decisão representa para os benefícios de ICMS
A tese fixada pelo STF estabelece que é inconstitucional a revogação unilateral, total ou parcial, de benefícios e isenções relativos ao ICMS sem o cumprimento das exigências constitucionais e das regras estabelecidas em lei complementar para a matéria.
A decisão, portanto, não significa que benefícios de ICMS sejam irrevogáveis. O ponto definido pelo Supremo é que a revogação de benefício incorporado com fundamento em convênio do Confaz deve respeitar o modelo constitucional e o procedimento previsto na legislação complementar aplicável.
Para empresas que realizam operações amparadas por incentivos ou isenções de ICMS decorrentes de convênios do Confaz, o julgamento reforça a necessidade de verificar não apenas a legislação estadual, mas também o conteúdo do convênio que fundamentou o benefício e o procedimento adotado para eventual alteração ou revogação.
A aplicação da decisão a outros incentivos fiscais dependerá das características do respectivo convênio, da legislação estadual e das circunstâncias de cada situação concreta.
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