Parecer SEI nº 293/2026/MF reforça a amplitude da base do IVA Dual e afasta a possibilidade de ampliar hipóteses de não incidência por analogia
A Procuradoria-Geral da Fazenda Nacional (PGFN) aprovou o Parecer SEI nº 293/2026/MF, que analisa a natureza jurídica das hipóteses de não incidência do Imposto sobre Bens e Serviços (IBS) e da Contribuição sobre Bens e Serviços (CBS) previstas no art. 6º da Lei Complementar nº 214/2025.
O posicionamento é particularmente relevante para a interpretação da Reforma Tributária do Consumo porque estabelece uma orientação restritiva quanto à possibilidade de reconhecer novas hipóteses de não incidência do IBS e da CBS que não estejam expressamente previstas na legislação.
O Parecer foi elaborado pela Coordenação-Geral de Assuntos Tributários da PGFN em resposta a consulta encaminhada pela Câmara de Promoção de Segurança Jurídica no Ambiente de Negócios – SEJAN/AGU e posteriormente aprovado pela Procuradora-Geral da Fazenda Nacional.
O ponto central da controvérsia
O art. 6º da LC nº 214/2025 estabelece uma série de operações sobre as quais, em princípio, não incidem IBS e CBS.
Entre elas estão os serviços prestados por pessoas físicas em decorrência de relação de emprego ou exercício de determinados cargos de administração, as transferências de bens entre estabelecimentos do mesmo contribuinte, determinadas operações envolvendo participações societárias, reorganizações societárias, rendimentos financeiros, dividendos, juros sobre capital próprio, operações com títulos e valores mobiliários e doações sem contraprestação.
Com a LC nº 227/2026, o dispositivo passou ainda a contemplar, entre outras situações, determinadas contribuições associativas estatutárias de natureza não contraprestacional.
A questão submetida à PGFN consistia, essencialmente, em definir se essas hipóteses constituiriam verdadeiros benefícios ou desonerações fiscais ou se apenas explicitariam operações que, pela própria delimitação constitucional da competência tributária, já estariam fora da incidência do IBS e da CBS.
Da resposta a essa pergunta decorria outra questão de enorme importância prática: o rol do art. 6º poderia servir de fundamento para afastar a incidência do IBS e da CBS sobre outras operações semelhantes não expressamente previstas na lei?
Art. 6º não institui benefício fiscal
A PGFN afastou inicialmente a interpretação de que o art. 6º representaria concessão de benefício tributário.
Segundo o Parecer, o dispositivo constitui uma norma de delimitação da hipótese de incidência do IVA Dual, construída mediante exemplos de situações de não incidência.
Isso significa que o dispositivo deve ser interpretado conjuntamente com os arts. 4º e 5º da LC nº 214/2025, que estabelecem a regra geral de incidência do IBS e da CBS.
O Parecer enfatiza que a Reforma Tributária estruturou o IBS e a CBS sobre uma base econômica deliberadamente ampla, alcançando, em regra, operações com bens materiais ou imateriais, direitos e serviços.
A LC nº 214/2025 concretizou essa opção constitucional ao determinar, como regra, a incidência do IBS e da CBS sobre operações onerosas com bens e serviços e, em determinadas situações expressamente previstas, também sobre operações não onerosas.
Para a PGFN, essa amplitude representa uma ruptura com a fragmentação do sistema anterior, caracterizado pela existência de diferentes materialidades para ICMS, ISS, IPI e PIS/Cofins.
O art. 6º é exemplificativo, mas isso não autoriza interpretação extensiva
Este é provavelmente o ponto mais importante do Parecer.
A PGFN reconhece que o legislador não consegue prever todas as possíveis situações de não incidência. Isso, contudo, não significa que as hipóteses previstas no art. 6º possam ser utilizadas por analogia para excluir outras operações do campo de incidência do IBS e da CBS.
Segundo o entendimento adotado, o art. 6º não constitui uma norma geral de interpretação da materialidade do IVA Dual.
Em consequência, não seria juridicamente admissível partir, por exemplo, das hipóteses expressamente previstas para relações societárias, operações financeiras, doações ou relações de emprego e, a partir delas, construir um princípio geral que permita afastar a tributação de outras operações consideradas economicamente semelhantes.
A PGFN é expressa ao afirmar que o art. 6º:
- não pode ser utilizado como paradigma de interpretação analógica ou extensiva da não incidência;
- não constitui parâmetro geral de hermenêutica para determinar situações excluídas do IBS e da CBS; e
- deve ser interpretado a partir da Constituição Federal, especialmente da ampla materialidade atribuída ao novo IVA Dual.
O vetor interpretativo, portanto, não é o próprio art. 6º, mas a Constituição Federal e a estrutura geral de incidência estabelecida pelos arts. 4º e 5º da LC nº 214/2025.
Consequência prática: a não incidência não pode ser presumida por semelhança
A orientação possui repercussões relevantes para empresas e contribuintes.
A existência de determinada hipótese de não incidência no art. 6º não significa que outra operação economicamente semelhante esteja automaticamente fora do IBS e da CBS.
Cada situação deverá ser analisada à luz da materialidade constitucional do IVA Dual.
Essa conclusão ganha importância principalmente em operações que não se enquadram perfeitamente nas hipóteses previstas na LC nº 214/2025, como determinados instrumentos financeiros, operações societárias atípicas, reorganizações patrimoniais e outras relações jurídicas nas quais possa surgir dúvida quanto à existência de fornecimento de bem, direito ou serviço.
O próprio questionamento encaminhado à PGFN mencionava, como exemplos de possíveis controvérsias futuras, operações envolvendo créditos de descarbonização, pagamentos por serviços ambientais, instrumentos financeiros híbridos e situações relacionadas a tributos patrimoniais. O Parecer, entretanto, não decidiu especificamente sobre essas operações, pois a consulta não submeteu um caso concreto à análise.
A incidência de outro tributo não exclui automaticamente IBS e CBS
Outro aspecto de grande relevância abordado pela PGFN diz respeito à eventual sobreposição do IBS e da CBS com outros tributos.
O Parecer rejeita a ideia de que a simples incidência de outro tributo sobre determinado fato seja suficiente para afastar o IVA Dual.
A análise deve considerar a identidade ou não dos respectivos fatos geradores.
Segundo a PGFN, a Constituição de 1988 não estabeleceu uma proibição absoluta de que um mesmo fato econômico possa integrar a materialidade de mais de um tributo.
O que deve ser observado é se cada exação possui hipótese de incidência juridicamente própria e se o ente tributante está exercendo competência atribuída pela Constituição.
Assim, um mesmo fato da realidade pode produzir consequências tributárias distintas e gerar mais de uma obrigação tributária, desde que não exista identidade entre os fatos geradores e sejam respeitados os limites constitucionais de competência.
Essa conclusão é especialmente importante no contexto do IBS e da CBS, cuja materialidade é significativamente mais ampla do que a encontrada no sistema anterior.
IBS/CBS e ITBI ou ITCMD podem coexistir
O Parecer chama atenção para uma previsão particularmente relevante da LC nº 214/2025.
O § 5º do art. 4º estabelece que a incidência do IBS e da CBS sobre operações onerosas com bens ou serviços não altera a base de cálculo do ITBI e do ITCMD.
Para a PGFN, essa disposição demonstra que o próprio legislador complementar reconheceu a possibilidade de incidências tributárias autônomas e potencialmente simultâneas.
Consequentemente, a circunstância de uma operação estar sujeita ao ITBI, ITCMD, IOF ou outro tributo não constitui, isoladamente, fundamento para afastar o IBS e a CBS.
A conclusão representa um ponto de atenção relevante para operações societárias, patrimoniais e sucessórias, cuja estrutura deverá ser examinada considerando não apenas a tributação tradicionalmente aplicável, mas também a eventual presença dos elementos que caracterizem a hipótese de incidência do novo IVA Dual.
O que muda para as empresas
O Parecer não altera o texto da LC nº 214/2025, mas estabelece uma orientação interpretativa importante da PGFN para aplicação da Reforma Tributária.
Na prática, o documento recomenda cautela na utilização de interpretações destinadas a ampliar as hipóteses de não incidência do IBS e da CBS.
Especialmente durante o período de implementação do novo sistema, as empresas deverão analisar suas operações considerando três questões fundamentais:
1. A existência de uma hipótese expressa de não incidência
Deve-se inicialmente verificar se a operação encontra enquadramento direto em alguma das situações previstas na LC nº 214/2025.
2. A materialidade constitucional e legal do IBS e da CBS
Na ausência de previsão expressa, será necessário verificar se a operação efetivamente se encontra fora do conceito constitucional e legal de operação com bens, direitos ou serviços.
A mera semelhança com alguma das situações previstas no art. 6º não será suficiente, segundo a interpretação adotada pela PGFN.
3. A eventual coexistência com outros tributos
A incidência de outro tributo sobre a mesma realidade econômica não afasta automaticamente IBS e CBS.
Será necessário examinar separadamente as hipóteses de incidência e as competências constitucionais envolvidas.
Reflexos para planejamento tributário e estruturação de operações
O entendimento da PGFN reforça a necessidade de revisão de determinadas estruturas empresariais e patrimoniais durante a transição para o novo sistema.
Operações envolvendo integralização e redução de capital, devolução de bens aos sócios, reorganizações societárias, distribuição de ativos, operações financeiras, cessões de direitos, transferências patrimoniais e demais negócios que não constituam operações comerciais convencionais deverão ser examinados individualmente.
Isso porque a técnica utilizada anteriormente para determinados tributos — baseada muitas vezes na ausência de enquadramento estrito em uma lista de serviços, mercadorias ou operações — perde relevância diante de um IVA cuja materialidade foi constitucionalmente concebida para ser ampla.
A pergunta central passa a ser menos “esta operação está expressamente prevista como tributável?” e mais “esta operação encontra-se efetivamente fora da materialidade constitucional e legal do IBS e da CBS?”
A mudança de perspectiva é significativa e deverá produzir reflexos na elaboração de contratos, reorganizações societárias, operações imobiliárias e estruturas de planejamento tributário.
Conclusão
O Parecer SEI nº 293/2026/MF consolida uma leitura abrangente da competência tributária atribuída ao IBS e à CBS.
A PGFN concluiu que o art. 6º da LC nº 214/2025 constitui uma norma destinada a delimitar a hipótese de incidência do IVA Dual mediante exemplos de não incidência, mas afastou expressamente a possibilidade de utilização dessas hipóteses para construção, por analogia ou método indutivo, de novas situações de não tributação.
Também estabeleceu que a sobreposição econômica com outros tributos não determina, por si só, a exclusão do IBS e da CBS. Um mesmo fato pode integrar hipóteses de incidência distintas, desde que sejam respeitadas as competências constitucionais correspondentes.
O posicionamento sinaliza que, na aplicação prática da Reforma Tributária do Consumo, a não incidência deverá ser tratada como resultado da própria delimitação constitucional da competência tributária, e não como consequência de interpretações extensivas das exceções previstas na legislação complementar.
Diante da amplitude do novo modelo, a revisão prévia de contratos, operações societárias, estruturas patrimoniais e fluxos financeiros tende a assumir importância ainda maior para identificação dos possíveis efeitos do IBS e da CBS e para prevenção de contingências tributárias durante a transição para o novo sistema.